Основные положения доклада Уполномоченного по правам человека
В Российской Федерации
В. Лукина за 2010 год, касающиеся нарушений личных и политических прав (печатается в сокращении).
Конституционное право на достоинство личности
В контексте обеспечения конституционного права на достоинство личности одним из наиболее противоречивых событий отчетного года стало принятие Федерального закона от 12.04.2010 г. № 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств".
Окончательная редакция ч. 7 ст. 43 указанного закона устанавливает, что для испытания новых лекарственных средств на лицах, признанных недееспособными, достаточно лишь согласия их законных представителей. По-видимому, такая норма крайне слабо согласуется с запретом ст. 21 Конституции России: "никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным и иным опытам". Ведь это право не подлежит ограничению и распространяется на всех, включая лиц, которые в силу психического расстройства не могут понимать значение своих действий и руководить ими.
В почте Уполномоченного множество однотипных жалоб задержанных и осужденных на применение к ним насилия или унижение их достоинства сотрудниками силовых ведомств. По обращению Уполномоченного все эти жалобы подвергаются проверке, по итогам которой поступают столь же однотипные ответы об отказе в возбуждении уголовного дела по причине недоказанности заявителями применения к ним насилия именно сотрудниками силового ведомства. В отдельных случаях уголовное дело возбуждается в отношении "неизвестных лиц". Нередки случаи и отказа в возбуждении уголовного дела со ссылкой на то, что заявитель мог причинить себе повреждения сам.
Точно в такой же ситуации оказываются и граждане, процессуально не считающиеся задержанными, но находящиеся в здании правоохранительных органов помимо своей воли на допросах, опознаниях и т. д. На таких лиц, как неоднократно подчеркивал Уполномоченный, распространяется конституционно-правовой статус задержанного. На деле же они сплошь и рядом так же бесправны, как и задержанные, их судьба столь же трагична, а их "неизвестные" убийцы - столь же безнаказанны.
Выход в решении подобных проблем Уполномоченный по-прежнему видит в создании эффективного механизма судебной защиты права на достоинство личности.
Право на неприкосновенность частной жизни
В контексте реализации права на неприкосновенность частной жизни отчетный год прошел для Уполномоченного под знаком полемики вокруг так называемой проблемы персональных данных. Суть проблемы проста: для обеспечения прежде всего социальных прав своих граждан государству необходима минимальная базовая информация, позволяющая идентифицировать каждого из них. Главным носителем такой информации в нашей стране по-прежнему служит паспорт единого установленного образца. Кроме того, объективно необходимая государству информация о гражданах хранится теперь не в "амбарных книгах", а в компьютеризованных базах персональных данных, своего рода "продолжением" которых являются пластиковые карты, выдаваемые каждому на руки. Столь очевидные, на первый взгляд, реалии нашего времени наталкиваются на категорическое неприятие со стороны все более заметной в общественной жизни группы граждан, не желающих получать новые российские паспорта взамен старых советских, индивидуальные номера налогоплательщика (ИНН), пластиковые электронные карты, например, медицинского страхования, регистрировать в документах свои биометрические данные и т. д.
По мнению указанных граждан, российский паспорт установленного образца содержит защитный узор, в котором якобы угадывается символика, оскорбляющая чувства некоторых православных христиан, а также графу "личный код", призванный заменить имя человека на числовой символ. По тем же причинам неприемлем для них и ИНН. В целом протестующие считают, что хранение информации в виде магнитной записи на пластиковой карте-носителе позволяет государству накапливать и использовать их персональные данные без их ведома и согласия.
По мнению Уполномоченного, все граждане светского государства, каковым, в соответствии с нашей Конституцией, является Российская Федерация, должны соблюдать действующее законодательство, в том числе и в части документирования их официальными государственными документами установленного образца.
Конституционная свобода мысли и слова
Реализация конституционной свободы мысли и слова прямо зависит от того, насколько полно и надежно ограждено от вмешательства государства право каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Ограничения этого права случаются регулярно, что отчасти объяснимо: никакому государству не понравится некомплиментарная информация, за которой в силу специфики своей профессии особенно азартно "охотятся" журналисты. В условиях такого конфликта интересов должностные лица государства ищут и находят все новые способы контроля над информационными потоками. Кто-то в силу традиций, опыта или почтения к независимому суду действует по преимуществу в рамках закона, кто-то, напротив, использует методы, которые следует признать лишь относительно законными. При этом ограничение свободы мысли и слова зачастую носит латентный характер, а потому трудно доказуемо. Можно ли, например, считать простым совпадением тот факт, что должностные лица в нашей стране практически всегда выигрывают иски к журналистам о защите чести и достоинства, пока не уйдут в отставку?
Уполномоченный хотел бы обратить внимание на две проблемы, наиболее часто встречающиеся в практике его работы. Речь идет о проблеме преследования за критику органов власти и их должностных лиц, а также о проблеме ограничения свободы мысли и слова произвольным применением антиэкстремистского законодательства.
Нередко уголовные дела о клевете и иски о защите чести и достоинства объединяет стойкое нежелание российских судов принять во внимание особый статус должностных лиц государства и тем более политических деятелей не только в части их прав, но и обязанностей перед обществом. Этот статус предполагает, в частности, гораздо более высокий, чем у остальных граждан, уровень их терпимости по отношению к критике, равно как и подотчетности обществу не только в вопросах их работы, но также имущественного положения, доходов, морального облика и т. п. Все такие вопросы представляют легитимный интерес для общества, хотя бы потому, что лица указанных категорий содержатся на средства налогоплательщиков. В свете подобных рассуждений представляется, что, например, публично высказанное сомнение в соответствии расходов должностного лица уровню его официальных доходов не может рассматриваться как наносящее ущерб его чести и достоинству.
Вообще говоря, власть - источник повышенной опасности для репутации человека. Об этом не должны забывать ни сами причастные к власти граждане, ни судьи, рассматривающие их иски к публикаторам некомплиментарной информации.
Важным в этом контексте представляется Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", принятое летом отчетного года с учетом в том числе и мнения Уполномоченного. В Постановлении закреплена возможность открытого обсуждения деятельности государственных (муниципальных) служащих и политических деятелей. Такая позиция Пленума Верховного Суда, позволив повысить эффективность контроля общества за деятельностью органов власти и их должностных лиц в конечном счете будет способствовать укреплению общественного доверия к ним.
Вторая из заявленных в этом разделе проблем соблюдения права на свободу мысли и слова связана со все более произвольным применением так называемого "антиэкстремистского" законодательства. Едва ли не главная причина возникновения проблемы - неопределенность используемого в нем понятия "экстремизм" и, как следствие, отсутствие сколько-нибудь четких критериев квалификации публичной информации как "экстремистской".
В результате возникла ситуация, когда фактически любое не вполне комплиментарное высказывание в отношении любой группы людей суд при желании может признать экстремистским на основании сугубо оценочного экспертного заключения, составленного специалистами разных областей знаний на основе никому, кроме них, не известных критериев. Особенно тревожно то, что при такой размытой процедуре никто из выступающих с публичными высказываниями не может с достаточной степенью уверенности предвидеть, чем обернется для него эта рутинная попытка воспользоваться конституционной свободой мысли и слова.
Казалось бы, понятно, что, например, психиатрическую экспертизу нельзя поручить историку. Зато лингвистическую экспертизу - философу, как выяснилось в г. Екатеринбурге, поручить можно и нужно. (Быть может, потому, что философ нашелся особый - подполковник милиции и к тому же начальник кафедры философии Уральского юридического института МВД России.) Этого независимого эксперта следствие попросило провести экспертизу неких печатных материалов, плакатов и листовок на предмет наличия в них "…лексических и стилистических компонентов, содержащих призывы, направленные на возбуждение ненависти либо вражды… по признакам… принадлежности к какой-либо группе" (здесь и далее сохранена стилистика оригинала). Искомые призывы легко нашлись. Например, на плакатах со словами "Не хочу жить в фашистском государстве" и "Долой полицейское государство". Сославшись на некий "социально-политический контекст проводимого мероприятия", где эти плакаты использовали, эксперт заключил, что эпитеты "фашистский" и "полицейский" были адресованы современному Российскому государству, которое тем самым "оценивалось негативно". А "насильственный характер" призыва к такому изменению доказывается, по мнению эксперта, словом "долой".
При таком вопиюще низком качестве "экспертизы" нетрудно признать "экстремистским" любой публичный протест против политики государства, а, например, авторов классического призыва "Долой рутину с оперных подмостков" признать виновными в разжигании ненависти к социальной группе "артисты оперы и балета".
Свобода собраний и митингов
Уполномоченный посчитал необходимым уделить теме свободы собраний и митингов должное внимание. Тем более что и отчетный год по этому вопросу ознаменовался довольно острой полемикой.
Как и прежде в последние годы, в фокусе внимания оказались публичные акции в защиту 31-й статьи Конституции нашей страны, декларирующей право граждан на мирные собрания. Проводящиеся в различных городах России 31 числа каждого "длинного" месяца эти акции имеют своей объявленной целью утверждение на практике предусмотренного законом уведомительного порядка проведения собраний и митингов. Суть уведомительного порядка, как его понимают инициаторы этих акций, в том, что мирное собрание в принципе не может быть запрещено властями. А предусмотренная законом процедура согласования места и времени мирного собрания не может являться инструментом его фактического запрета. Инициаторы акций так называемой "Стратегии 31" утверждают, что она возникла как реакция активистов гражданского общества на систематические отказы местных властей в согласовании условий проведения манифестаций. Считая подобные отказы противоречащими букве и духу закона, участники акций собирались в заявленном месте, за что подвергались задержаниям, в ряде случаев с чрезмерным применением силы и последующими административными наказаниями. Повторяясь раз за разом, описанная коллизия высветила целый ряд вопросов практики применения законодательства о собраниях и митингах. Речь идет об обязанности органов власти добросовестно и непредвзято рассматривать любые уведомления о публичных акциях, в том числе и проводимых оппонентами действующей власти. О необходимости строгого исполнения процедуры согласования, исключающей диктат одной из сторон. О допустимости и пределах применения силы к участникам "несогласованной", но мирной манифестации. Наконец, об эффективности судебной защиты права на собрания и митинги.
Судебная защита особенно важна не только потому, что она является последним резервом для человека, цивилизованно отстаивающего свои права. Опыт свидетельствует о том, что жалобы граждан на нарушение их права на собрания и митинги нередко рассматриваются судами весьма поверхностно.
Острота полемики, развернувшаяся вокруг "Стратегии-31", побудила Уполномоченного 31 мая отчетного года в качестве наблюдателя посетить одну из таких публичных акций, состоявшуюся на Триумфальной площади г. Москвы. По итогам наблюдений Уполномоченный подготовил специальный доклад, в котором оценил действия городских правоохранительных органов по силовому пресечению "несогласованной", но мирной акции как явно избыточные. Специальный доклад был направлен Президенту Российской Федерации. Кроме того, Уполномоченный не мог не констатировать, что, зарегистрировав два "конкурирующих" уведомления о проведении публичных акций на Триумфальной площади, городские власти не проявили предусмотренной законом беспристрастности.
Позиция Уполномоченного вызвала бурную и неоднозначную реакцию в обществе. Упоминая об этом в настоящем докладе, Уполномоченный хотел бы еще раз подчеркнуть, что его позиция была продиктована отнюдь не политическими соображениями, а исключительно требованиями действующего законодательства. Отрадно, что во второй половине отчетного года ситуация с соблюдением права на мирные собрания начала постепенно нормализоваться. Первые признаки этого появились осенью, когда была впервые согласована назначенная на 31 октября акция "Стратегии 31" в г. Москве. Можно ли считать это событие переломным в непростых отношениях власти и ряда общественных организаций по вопросу о праве на мирные собрания, сказать трудно. С одной стороны, случаи отказа органов власти в согласовании отдельных массовых мероприятий, в том числе и в г. Москве, имели место и впоследствии. С другой стороны, согласование акции 31 октября отчетного года создало важный прецедент, суть которого в том, что органы власти и заявители акции вели диалог на равных и были в равной мере нацелены на достижение положительного результата.
Вопросы реализации права избирать и быть избранным оставались в центре внимания Уполномоченного и в отчетном году, несмотря на то, что жалоб на его нарушение поступило рекордно мало - чуть больше трех десятков. Чему, как представляется, есть разумное объяснение: год был в целом не богат на так называемые "резонансные выборы" в регионах с традиционно высокой политической активностью избирателей. Впрочем, оформленных должным образом жалоб на нарушение избирательного законодательства никогда не бывает много. Их всегда на порядок меньше, чем обращений на эту же тему от анонимных заявителей. И в несколько раз меньше, чем соответствующих сообщений в СМИ. Этот в высшей степени необычный феномен заставляет задуматься. В полученных Уполномоченным жалобах речь, как нетрудно понять, идет прежде всего о пресловутом "административном ресурсе", особенно заметном на региональном уровне.
В отчетном году законодательство о выборах претерпело определенные изменения. Можно упомянуть о принятии Федерального закона от 04.10.2010 г. № 263-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов". Законом регламентировано, что открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности, имеют единую нумерацию на всей территории проведения выборов или референдума и должны изготавливаться по форме, утвержденной законом. Открепительное удостоверение оформляется избирательной комиссией на основании письменного заявления избирателя или участника референдума с указанием причины, по которой оно ему требуется, и выдается ему лично либо его представителю на основании нотариально удостоверенной доверенности. Открепительное удостоверение, используемое на выборах, при проведении которых законом предусмотрено повторное голосование, должно иметь отрывной талон. Законом регламентированы также организация изготовления открепительных удостоверений, процедуры их заполнения на выборах (референдуме), отражения сведений о выданных открепительных удостоверениях в документации, оформляемой на выборах (референдуме), использования на повторных выборах, а также действия избирательной комиссии в случае утраты бланка открепительного удостоверения.
Насколько эффективным окажется новый закон для предотвращения незаконных махинаций с открепительными удостоверениями, пока не вполне ясно в силу недостаточности накопленного опыта.
Справедливые выборы немыслимы без честного, беспристрастного и, что особенно важно, поддающегося общественному контролю подсчета голосов. В нынешних условиях это в очень значительной мере вопрос о минимизации влияния на процедуру подсчета так называемого "человеческого фактора", по своей природе субъективного, а значит, далеко не всегда надежного. В этой связи Уполномоченный, естественно, поддерживает повсеместное внедрение современных электронно-технических средств ввода, передачи и обработки информации, а также контроля всех избирательных процедур.
Уполномоченный в своих докладах за прошлые годы не раз описывал ситуации, когда возможность провести два и более вида проверок по одному факту позволяла как бы на законных основаниях не проводить ни одной. Кроме того, приведенный пример наглядно демонстрирует "эффективность" еще одного приема, применение которого дает возможность опять-таки на законных основаниях уклониться от защиты избирательных прав граждан. Суть приема в том, чтобы "перепутать" процессуальное и избирательное законодательство. В одном из своих докладов Уполномоченный говорил, как суды отказывают в удовлетворении ходатайств снятых с регистрации кандидатов о вызове в судебное заседание в качестве свидетелей тех избирателей, чьи подписи признаны недостоверными. В качестве основания для отказа суды обычно указывают, на то, что недостоверность подписей подтверждена заключением эксперта органа внутренних дел, привлеченного к проверке в соответствии с избирательным законом. Возможность проверки подписей избирателей на предмет их недостоверности путем допроса самих избирателей в соответствии с процессуальным законом, по мнению суда, не предусмотрена.
На практике это чаще всего приводит к различным подходам в оценке действий разных кандидатов, что, как представляется, свидетельствует о дискриминации кого-то из них. Уполномоченный абсолютно убежден, что при выяснении фактических обстоятельств в любом судебном заседании процессуальное законодательство должно иметь безусловный приоритет над всеми отраслевыми нормами. Суд должен быть по определению выше любого эксперта, тем более участвовавшего во внесудебных процедурах. До тех пор, пока это условие не станет соблюдаться повсеместно, говорить о справедливой судебной защите избирательных прав трудно.
Среди других событий отчетного года, имеющих прямое отношение к данной теме - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.06.2010 г. № 14-П. Оно посвящено вопросу о праве российского гражданина, имеющего вид на жительство в другом государстве, быть членом избирательной комиссии с правом решающего голоса.
В соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории другого государства. Полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекращаются немедленно в случае утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории другого государства.
О местном самоуправлении
В соответствии с положениями статей 12, 130 и 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается в качестве одной из основ конституционного строя государства, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий и обеспечивает участие граждан в решении вопросов местного значения путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления. Как выборные, так и все другие органы местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти, то есть в современной терминологии, не являются частью вертикали власти. Этим конституционным положениям корреспондирует ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления (15.10.1985 г.), относящая к отличительным признакам местного самоуправления его максимальную приближенность к жителям территориального образования.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к компетенции органов местного самоуправления отнесены все вопросы повседневной жизни населения территориального образования - жилищные, транспортные, коммунального обслуживания и т. п. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
Нормативная основа права на местное самоуправление, установленная федеральным законодательством, остается, по сути дела, неизменной. Вместе с тем практика применения этого законодательства субъектами Российской Федерации вызывает порой вопросы у граждан, обращающихся за защитой своих прав к Уполномоченному. Речь, прежде всего, о практике изменения границ муниципальных образований без должного учета мнения их жителей, а иногда и вопреки этому мнению.
Конкретизируя конституционные гарантии местного самоуправления и устанавливая общие принципы его организации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что:
- изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия их жителей, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений (ч. 3 ст. 12);
- преобразование муниципальных образований путем объединения двух и более поселений осуществляется с согласия жителей каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (ч. 3 ст. 13);
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, мнение которого выявляется путем голосования (ч. 7 ст. 13).
В том же федеральном законе существует, однако, и ч. 3 ст. 84, согласно которой при несоответствии муниципальных образований ряду критериев законодатель субъекта Российской Федерации обязан обеспечить соответствующие изменения в территориальном устройстве.
Таким образом, один и тот же федеральный закон, с одной стороны, предусматривает право населения согласиться или нет на изменение границ муниципальных образований, с другой - обязывает органы государственной власти эти изменения произвести.
Черту под этой правовой коллизией как будто подвел Конституционный Суд Российской Федерации, который в Определении от 03.04.2007 г. № 171-О-П указал, что положениями абзаца пятого ч. 3 ст. 84 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" непосредственно не предусматривается необходимость учета мнения населения соответствующих муниципальных образований при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации ряда решений. Однако эти положения во взаимосвязи со статьями 12 и 13, абзацем первым ч. 3 ст. 83 и абзацем первым ч. 3 ст. 84 также предполагают, что изменение границ территорий и преобразование муниципальных образований осуществляется в общем порядке, предусмотренном статьями 12 и 13, то есть с учетом мнения населения соответствующих территорий. Таким образом, Конституционный Суд подтвердил приоритет права жителей муниципальных образований дать согласие на изменение их границ над интересами государственных органов. Гладко, однако, было только на бумаге.
В. ЛУКИН,
Уполномоченный
По правам человека
В Российской Федерации.
(С полным текстом доклада можно ознакомиться на официальном сайте Уполномоченного по адресу: Http://www. ombudsmanrf. ru/2009-11-05-14-00-18/2009-11-05-14-09-33/6306--2010-.html).
*